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成长杂志整理文章:现代教育体系下的共同治理探讨 |
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摘要：我国高等职业教育经历短暂的调整和探索期后，规模迅速扩张，为社会经济发展提供了大量技能型人才。目前，高等职业院校面临生源逐年萎缩、教产研脱节、人才培养质量不高、缺乏学校特色与办学活力、学校运行机制不畅等诸多问题，究其根本在于高职院校内外部治理体制不顺。引入利益相关者理论，高职院校外部实现政府、高校、行业共同治理，内部实现行政人员、教师群体、企业、学生及其他群体的共同治理，是高职院校实现善治、构建现代职业教育体系的必由之路。
关键词：现代职业教育体系;利益相关者;共同治理;高等职业院校
自20世纪70年代中后期开始，我国开始发展高等职业教育，并在经历短暂的调整和探索期后，规模迅速扩张，高职院校数和学生数均占据了高等教育的半壁江山，为社会经济发展提供了大量技能型人才。但由于我国高职教育的顶层设计不清晰，办学定位不准确，规模快速扩张，带来了一系列问题：高职院校生源减少、资金短缺、就业质量不高，再加上近年来高等职业教育投资主体日益多元化，以及产业结构的迅速调整和升级带来的冲击，导致高等职业教育陷入了困境。而其核心问题在于高职院校外部和内部治理结构和模式不合理，治理体制不顺，治理效率低下。
一、高等职业院校治理模式与治理困境
(一)高等职业院校外部治理与内部治理的关系
在高等职业院校办学与治理实践中，根据治理的主体和治理的内容的不同，大致可划分为外部治理和内部治理。高职院校的外部治理，主要是指高职院校外部各利益相关者围绕高职院校办学产生的一系列问题，进行的权力、利益分配的制度安排及决策互动过程。高职院校作为社会系统的构成部分，其发展受到社会的制约与影响。从世界范围内高职院校的发展来看，教会、政府对高职院校的影响是全面而深刻的。其作为高职院校的主要举办者或控制者，直接影响了高职院校的办学政策、治理模式、办学经费的筹措与分配、校长的选聘等。在我国现行体系下，政府是高职院校外部治理的当然主体。其实质是高职院校外部权力的分配。高职院校的内部治理，主要是指高职院校内部各利益相关者围绕高职院校办学产生的一系列问题，进行的权力、利益分配的制度安排及决策互动过程。其主体是高职院校内部的相关机构与人员，其实质是高职院校内部权力的分配。高职院校外部治理与内部治理的实质是高职院校治理权的分配与治理范围的划分。二者存在密切的权力等级关系，外部治理通过对办学经费的划拨、校长的选聘、学科专业的设置等影响和控制内部治理。
(二)高等职业院校外部治理模式与困境
《中华人民共和国高等教育法》规定：“高等学校自批准设立之日起取得法人资格。高等学校的校长为高等学校的法定代表人。”法律确立了高等学校的法人地位，但并未对法人地位的内涵外延进行阐释，政府与高校之间的权利、义务关系也没有明确作出规定。在实际运行中，高校的法人地位尚限于法律文件上，其自主权仍然非常有限。就高等职业院校的外部治理模式来看，主要存在以下弊端。第一，办学主体和治理主体单一，治理体制僵化。在我国，政府是公立高等职业教育最主要的甚至是唯一的办学主体，是公立高等职业院校除学生学费和银行贷款之外最主要的经费来源。政府部门除了对高职院校的校级领导干部有任命权外，还掌控着高职院校的设立、布局，专业设置和课程设置，人员编制，外部资源的分配，等等。第二，政府在高职院校外部治理中占据主导地位，其他利益相关者参与度不高。行业、企业和高校在治理中处于弱势甚至缺位的状态。第三，办学资源严重依赖于政府，资源紧缺。正因为政府是高等职业教育的单一办学主体，行业、企业在办学中长期处于缺位、错位状态，因而，高等职业院校的办学经费和其他办学资源基本依赖于政府提供。第四，封闭办学，高职院校与行业、企业脱节，专业设置与岗位需求不匹配，学生就业率和就业质量不高。目前，高等职业院校的设置由教育部、或省、自治区、直辖市人民政府审批，而专业设置、课程设置、教学计划的制定、教学过程的管理，均由学校确定，缺乏市场调节和行业、企业的参与。政府和高校对于市场需要什么规格的人才、需要多少数量的人才难以把握，因而，其学生的培养难以迅速反映市场和岗位的需求，造成了人才培养与岗位需求的脱节，一方面导致企业高技能人才严重短缺，另一方面导致学生就业率和就业质量不高。
(三)高等职业院校内部治理模式与困境
由于我国高等职业院校大多脱胎于中等专业学校，多数沿用了原有的中等专业学校的管理模式。实行的是党委领导下的校长负责制，并形成了学校—学院(系)两级治理结构，这一体制导致高职院校存在以下弊端。第一，少数高职院校存在党委、行政“互为掣肘”的情况。我国公立高职院校内部实行的是党委领导下的校长负责制治理模式，其职权往往存在相互交叉、权力划分不清的弊端。第二，行政权力彰显、学术权力弱化。在高职院校中，存在等级森严的科层体制，内部各级管理人员都有严格的职务级别，事关学校发展、教师发展、人才培养的各类方针、政策、决策的制定和实施均高度依赖于行政体制。教师群体并未成为学术决策的主体，即便有机会参与决策，也难以影响决策结果。第三，学校与院(系)职权划分不清，权力高度集中于学校层面。学校行政职能部门掌握了高等职业院校治理最重要的人事权、财务权，关系到院系发展的重大事务的处理权甚至也依赖于行政职能部门的决策，行政职能部门对院系的掌控和管理过于具体、细致，而对本院系教学、科研、内部管理和运行掌握的情况最为全面、对所拥有的资源最为清楚的学院则对决策拥有较少的发言权。第四，决策主体单一，其他利益相关者参与决策度不高。在我国，政府是公立高等职业教育唯一的办学主体，企业、行业参与度不高，仅仅成为高等职业教育实习场所的提供者，教育与产业、学校与企业、专业设置和培养目标与职业岗位对接度不高，而教师、学生等利益相关者更是远离决策中心，难以参与决策。
二、理论基础与分析框架———利益相关者视角下的共同治理
治理来源于经济学的概念，其目的在于解决利益相关者相互作用时产生的诸多问题，其核心问题是：谁受益，谁应该受益。后被借鉴到公共治理和高等教育治理领域。学者们借鉴治理的相关研究，结合大学的组织特性，对什么是大学治理进行了界定。其主流观点认为大学治理是一种制度安排，其实质是大学决策权力的分配与行使。笔者采用利益相关者理论对高等职业院校治理进行研究，所指的高等职业院校治理即利益相关者理论视角下的共同治理，即政府、行政人员、教师、行业、企业、学生等高等职业院校内外部利益相关者参与大学重大事务决策的结构和过程。一方面，强调治理是关于权力配置和行使的制度安排，强调所有利益相关者都对学校事务有一定的发言权;另一方面，强调与高等职业院校重大事务相关的利益相关者在大学治理中的参与与互动。该界定有四个特征：第一，关涉高等职业院校治理过程中存在诸多利益相关者，他们构成了治理的多元化主体;第二，高等职业院校治理包含了正式制度和一系列非正式制度;第三，各利益相关者通过协商进行权力分配，达到权力和利益分配的均衡;第四，强调了治理过程中各利益相关者的参与、互动与认同。
三、实现高等职业院校共同治理，构建现代职业教育体系
(一)完善高职院校内外部治理的基本原则
要构建科学合理的现代职业教育体系，实现治理体系和治理能力的现代化，完成我国由职业教育大国向职业教育强国的转变，需要从外部和内部两个方面实现利益相关者共同治理高等职业院校。总体来说，利益相关者参与高等职业院校治理应遵循以下三个基本原则：各方有序参与原则，责权利匹配原则，有效制衡原则。
(二)外部治理：实现政府、高校、行业共同治理
就世界范围来看，瑞士是国民接受职业教育比例最高的国家，其职业教育甚至被认为是瑞士经济、社会发展的秘密武器。瑞士职业教育之所以治理高效、良好，在于其确立了联邦政府、州政府和行业组织三方利益相关者共同治理的体制。我国应借鉴瑞士高等职业院校治理的经验，从利益相关者角度，构建高等职业院校政府、高校、行业三方利益相关者共同治理的体制。政府应减少对高等职业院校治理的直接干预，将工作重点转移到高等职业教育发展和高等职业院校治理的顶层设计上。第一，加强高等职业教育方面的立法。当前我国对普通高等教育立法较多，而针对高等职业教育的立法则相对较少，根据不同历史时期，社会、经济发展的不同需要，各级政府对高等职业教育的发展和治理也提出了不同的目标和要求，但这些目标和要求大多没有以立法的形式加以确认，并制定可操作性的执行文件，导致治理实践中出现了许多偏差。第二，推进改革，实现高等职业教育办学主体的多元化。目前，政府仍是高等职业教育举办和治理的最重要的主体，行业、企业及其他社会群体仍然缺乏参与办学和治理的积极性。大力发展高等职业教育是促进区域和国家经济、社会、行业发展的利国利民的举措，国家应着力打消其他利益相关者参与高等职业教育办学和治理的顾虑，从制度上对其作出切实保障。第三，实现高等职业教育体系内外部的良好衔接。一方面，要稳步推进职业教育体系向更高层次发展，发展高等职业教育的本科和研究生层次的教育，为高职院校的学生接受更高层次的教育提供机会，也更有利于为行业、企业培养更高层次的高端技能型人才;另一方面，要打通高等职业教育与普通教育的壁垒，实现两种教育形式的自主选择和自由转换。第四，引导建立高等职业教育资格认证体系。不但针对高等职业院校的学生和老师，而且应面向整个社会，提供范围、领域更为广泛的资格考试，引导社会建立高等职业教育资格认证体系，便于高职院校在校生、毕业生以及企业的从业人员随时接受教育和培训，以便于其就业。第五，确立高等职业教育质量监控和保障体系。第六，各级政府应积极按比例为高等职业院校的发展筹措并划拨经费，以保证其正常、有效运转。高等职业教育需要大量的实训场地和实训机会，更需要行业积极参与高等职业教育的办学和治理，具体包括：第一，直接举办高等职业教育，或者积极参与公立高等职业院校的治理;第二，与高等职业院校建立实习、培训合作，积极为高职院校提供实习场地，并安排相对固定的指导小组提供技术指导;第三，定期向高等职业院校提供本行业、本领域的岗位需求和岗位技能情况，便于高职院校调整专业设置和课程设置;第四，根据行业发展形势和人才需求状况，就本行业职业教育培训及资格考试大纲、考试内容、考试形式等向政府提出建议;第五，就本行业职业教育和培训的教材和课程安排向政府提出建议;第六，受政府委托，进行职业资格的认证;第七，受政府委托，出职业资格考试的试题，并协助组织资格考试;第八，组织实施本行业的职业教育与培训。高校则应根据《中华人民共和国高等教育法》《中华人民共和国职业教育法》《关于以就业为导向，深化高等职业教育改革的若干意见》《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》等法律文件的规定，做到依法办学、自主治理，努力协调政府、行业和企业的关系，实现利益相关者的利益最大化。
(三)内部治理：实现行政人员、教师群体、企业、学生及其他群体的共同治理
我国高等职业院校的治理过程中，实行的一直是学校—学院(学系)治理体制，行政人员在学校治理和决策中占据主导地位。当前，要实现利益相关者共同治理高等职业院校，需要大大增加教师群体、企业、学生及其他群体参与决策的机会以及在决策中所占据的比重。教师群体是高等职业院校赖以发展的最重要的人力资源，其学术水平、技能水平直接影响着高职院校人才培养质量的高低。他们也是最了解学科、专业、院系和学校发展的群体，是高等职业院校治理中最重要的利益相关者之一，理应享有参与决策的权利。教师群体得以参与决策、表达自己利益诉求的教职工代表大会、教师工会及校学术委员会、院系学术委员会等是教师群体自由表达其利益诉求、进而实现利益诉求的渠道。针对这种情况，高等职业院校在内部治理中，应对教职工代表大会、教师工会、校院两级学术委员会的人员构成及比例作出规定，应保证普通教师(无行政职务的教师)在各机构中占据绝大多数，以保证利益表达机制的畅通，使教师群体能够在事关教师群体发展、事关学院发展、事关学校发展的决策中有实质性参与，保证其参与治理的实效性。高等职业教育的一个显著特点是与实业紧密结合，产、教结合。企业既是用人单位，是毕业生是否合格的检验者，也是学生实习机会的提供者，企业在高等职业教育的发展和高等职业院校的治理中理应占据重要的地位，是高职院校治理的一个极为重要的利益相关者。但当前企业参与治理的意愿并不强烈，渠道并不畅通，仅仅沦落为高职院校学生实习机会的提供者，缺少企业的参与，导致学生在校期间，难以掌握与就业岗位相匹配的知识和技能，最终导致企业用工荒和学生就业难这一悖论的出现。依据利益相关者共同治理的要求，高职院校应重视企业的治理主体作用，建立及畅通企业参与治理的渠道和利益表达机制，使企业参与到学校的专业设置、课程设置、课程与教学计划的制定，以及充分利用企业的车间和设备、技术资源，提高学生的培养质量，实现高职院校与企业的双赢。相对于教师群体和企业，学生群体及校友等群体在高职院校的治理中所起的作用就更微乎其微。在高职院校治理实践中，学生、校友也越来越重视维护自身的权益，希望了解学院、学校的发展状况，希望能够更多更深入地参与学校的治理，实质性地参与学校决策，明确表达本群体在学校决策和治理中的利益诉求，希望学校能够不断提高教学质量和人才培养治理，希望学校有更好的办学声誉。高职院校应重视学生、校友等其他利益主体在治理中的主体作用，充分发挥他们的作用，建言献策，吸取有益建议，完善学校治理。
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