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新财经杂志文章:以房养老保险法制困境与出路 |
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摘要：“以房养老”保险作为一种复杂的创新型金融产品，在推行过程中面临着诸多法律障碍。土地使用权期限限制、宅基地流转限制、金融机构分业经营的限制、《保险法》的滞后性以及监管制度的缺位，是制约“以房养老”保险发展的主要因素。对此，立法上应尽快构建“以房养老”保险的物权法基础，明确土地使用权到期后的有偿续期，建立保险法、金融法上相应的配套机制。另一方面，政府应尽快牵头设立第三方中介咨询机构、出台税收优惠政策。
关键词：“以房养老”保险;法律属性;法制困境
近年来，我国老年人口增速加快，老年人口抚养比例加速上升，我国正面临巨大的养老压力。而现阶段的社会养老保障体系尚未健全，难以有效解决养老难题。2003年，孟晓苏向温家宝总理提出推进以房养老保险业务的建议，“以房养老”即被正式引入国家决策层面。2014年，中国保监会根据国务院文件精神发布了《关于开展老年人住房反向抵押养老保险试点的指导意见》，计划在北京、广州、武汉、上海四个城市开展为期两年的试点。2018年6月，银保监会又发布了《关于扩大老年人住房反向抵押养老保险开展范围的通知》，将以房养老保险的开展范围扩大到全国。但根据银保监会的官方数据，到2018年8月底，全国范围内仅幸福人寿一家保险公司开展以房养老保险业务，开展范围仅涵盖北京、上海、广州等8个城市，仅有114户162位老人参保。很显然，这样的业绩并不理想。不少研究人员认为，我国国情不适合发展以房养老保险业务。他们提出，以房养老的推行可能背离提高低收入老年人生活状况的初衷，并加剧代际矛盾和冲突。在当前法律体系和信用机制尚不完善的情况下，保险公司和老年人的权益都无法得到保障[1]。但笔者认为，我国推行以房养老保险有其必要性和可行性。一方面，以房养老保险既能解决一部分老年人的养老问题，也能优化资源配置，使闲置房产能够保值增值。与此同时，还为金融机构拓宽了投资渠道。因此有必要在我国推行以房养老保险。另一方面，我国住房自有率高，老年人有提高收入的需求，以房养老保险在我国发展也具有可行性。本文从法律的视角来分析以房养老保险产品的属性，指出其所面临的法制困境，并为突破法制困境寻找可行出路。
一、“以房养老”保险的法律特性
(一)“以房养老”保险的内涵
“以房养老”保险，即住房反向抵押养老保险，是指满足一定条件的老人，在不放弃居住权的前提下将其自有房屋抵押给保险公司，保险公司在综合评估老人预期寿命、房屋未来价值、折损和利息成本后，将房屋现金价值按月或按年支付给老人。保险公司有权在老人身故后处置抵押房屋，以补偿预支的保险费用。以房养老保险理念来源于域外的住房反向抵押贷款，但二者又有所区别。在国外，开办以房养老业务的金融机构可以是银行、保险公司和私营机构。而我国起初引入该项制度时，对于金融机构确定为银行还是保险公司，学界就争论不休[2]。因保险公司比银行具有更多的经验和技术支持来应对该业务的诸多风险，最终决定将以房养老保险中的金融机构确定为保险公司。
(二)“以房养老”保险的法律特性
从概念上看，“以房养老”保险是将住房反向抵押和保险结合在一起的金融产品。有学者认为，以房养老保险属于特殊的人寿保险[3]。还有学者认为，以房养老保险是特殊的贷款业务，特点在于以房产抵押而获取贷款[4]。这两种观点从不同的角度阐释对以房养老保险属性的认识。结合以房养老保险的定义和上述观点，从法律层面来看，以房养老保险应该至少包含借贷法律关系、不动产担保法律关系、保险法律关系这三个基础法律关系。其中，不动产担保法律关系是以房养老保险中核心的法律关系。根据《物权法》第179条的规定，抵押权的设立不需转移财产的占有，抵押权人有权在债务到期未履行或发生约定的实现抵押权的情形时处置抵押物，并就该财产优先受偿。在以房养老保险中，老人将其自有房产抵押给保险公司领取养老保险金，并继续居住在该房屋内直至身故。保险公司在老人身故后有权处置抵押房产以偿付养老费用。以房养老保险满足了抵押担保的基本特征，但与传统的抵押担保相比，以房养老保险中的抵押担保又具有一定的特殊性，主要体现在抵押人身份、主债权确立的时间、现金流向和债务变化以及追索权四个方面。具体内容见下表：综上所述，以房养老保险中的不动产抵押虽具有抵押权的一般属性，但其与《物权法》规定的一般抵押担保存在以上诸多差异，故而不能将其等同于传统的抵押担保，这就需要法律对其特殊性作出相应的规定，来促进该业务在我国的发展。
三、我国“以房养老”保险面临的法制困境
(一)土地制度的制约
首先，建设用地使用权的期限限制使我国以房养老保险的发展陷入尴尬的困境。一方面，在房地产估价中，土地使用年限是一个重要指标。根据我国实行的城市土地所有权制度，土地是国家所有，房屋是个人所有。土地使用权的期限一般是70年，自国家将土地出让给开发商时计算。然而开发时间可能是几年也可能十几年，所以当产权人实际取得房屋产权时，房产的剩余土地使用年限往往少于70年。这就导致地产和房产权属时间不一致，加大了保险公司对房屋价值的评估难度。另一方面，虽然《物权法》第149条已经明确规定，住宅建设用地使用权期间届满后自动续期，但是对于未来是否收取、收取多少土地使用费没有做出明确的规定。正因为政策的不确定，所以给保险公司带来的风险才不可估量。其次，我国普遍存在拆迁和危房改造，而《国有土地上房屋征收与补偿条例》明确规定可以对危旧房进行征收。由于城市规划的不确定性、相关政策的不确定性以及房屋未来的折旧情况，都会影响到老人的参保规划。再次，对农村宅基地流转的限制，使得以房养老保险的适用范围非常狭窄。我国法律明确规定农村一户只能申请一处宅基地，并且宅基地使用权不得进行抵押。该规定带来的直接后果是农民无法对其住房进行融资，以房养老保险无法在农村运行。
(二)保险、金融法律的制约
以房养老保险业务在我国属于新型金融产品，相关法律存在明显的滞后性。一方面，以房养老保险将住房反向抵押与养老保险相结合，使其不同于普通的人身保险和财产保险，而我国《保险法》对该业务内容和风险规避未作任何规定。另一方面，我国在金融领域实行严格的分业经营、分业监管制度，这无论是在运营方面还是在监管方面都对“以房养老”保险造成了制度障碍。在以房养老保险的运行过程中，保险公司在参保老人身故之前需要按月或按年支付给老人大笔的养老费用，对现金流的需求也决定了银行、证券和保险业混业经营的必要性，而分业经营制度，使得各个金融部门之间配合难度增大。平级监管机构之间彼此掣肘，不能协调，也是之前国内金融机构探索该业务失败的症结之一。
(三)监管制度的缺位
以房养老保险业务是否能够快速有效地发展起来，关键在于相关市场是否稳定，选择具有高水平专业资质和风险承受能力的市场主体是至关重要的。保监会规定了开发该业务的保险公司应当具备的资格要求，但并没有规定房地产评估机构、公证机构等中介服务机构的资格要求，而这些中介服务机构的专业资质往往参差不齐，极易给双方当事人带来风险[5]92。其次，应确保老人参保前获得客观公正的以房养老保险业务信息。在住房反向抵押贷款业务发展较为成熟的美国，事前接受咨询是借款人的义务，只有接受了咨询服务的老人才有申请资格[6]69。目前我国尚未设立专业的咨询服务机构，老人无法获得客观中立的业务信息、无法对该产品形成正确的认识，是以房养老保险在我国面临的又一制度障碍。
四、发展“以房养老”保险的出路
以房养老保险业务目前已面向全国开展，对此须尽快找到促进业务发展的可行路径。由于制约以房养老保险在我国发展的主要因素是相关法律制度的缺位，因而营造稳定的法制环境是推动该业务发展的首要任务。为打破以房养老保险面临的法制困境，本文认为可以从以下几个方面入手：
(一)构建物权法基础
以房养老保险中的不动产抵押具有诸多特殊性，这就需要物权法作出新的规定。比如对在以房养老保险中，保险公司为防止房屋多次抵押后，其不能就房屋的全部价值受偿，因此在订立合同时就禁止投保老人对房屋进行多次抵押。而根据我国物权法第199条的规定，不动产可以进行多次抵押，并且抵押权受偿有顺位限制。为避免以房养老保险与该规定产生冲突，也为避免保险公司承受更大风险，物权法应该将以房养老保险中的不动产抵押作为一种新型的担保物权纳入物权法，明确其法律属性，禁止对抵押房屋进行多次抵押，从根本上解决问题。
(二)完善土地制度
首先，解决70年国有土地使用权到期后如何续期的问题。明确自动续期是有偿续期还是无偿续期，如果是有偿续期，那么就需要明确收费标准。本文认为，相关立法应将自动续期规定为有偿续期。如果实行无偿续期，那么土地使用权沦为土地所有权，有导致土地私有化之嫌[7]。故而对土地使用权实行有偿续期才能与我国土地公有保持一致。具体到以房养老保险中，老人是房屋的所有权人，应当承担维护房屋的法定义务。因此土地使用权期限届满后的续期手续，应当由老人办理并负担续期费用。如果老人无经济能力支付续期费用的，可以暂由保险公司垫付，保险公司事后可以从老人的养老金中扣除或在老人身故后以抵押房屋所得价款抵偿续期费用。其次，我国现行法律对农村宅基地流转的限制，使宅基地被排除在以房养老保险参保范围之外。而农村却有大量闲置的宅基地，如果能在一定条件下放宽对宅基地流转的限制，不仅能在很大程度上拓宽以房养老保险的参保范围，也能缓解城镇用地的压力。
(三)建立相应的配套机制
以房养老保险不仅是一种“横跨房地产、金融保险、养老保障三大领域，并波及各个相关学科的新的思想体系”[8]126，更是一个政策性强、风险程度高、操作程序复杂、涉及人民群众福祉的重大事项[9]127。因此，必须有一套法律法规及程序来规范市场行为，才能保障以房养老保险的健康发展。第一，在《保险法》中增加以房养老保险的规定，将以房养老保险予以制度化。在《保险法》中，首先应当明确规定以房养老保险的定义、基本条件、双方当事人的权利义务等问题。其次，在《保险法》中规定保证保险条款，以建立再保险机制。在以房养老保险中，保险公司需要面临抵押房屋灭失或其他原因导致抵押权无法实现、资金周转不灵等风险，这是保险公司对该业务始终抱有犹豫态度的重要原因之一。从国外的实践来看，美国和新加坡政府都为住房反向抵押贷款提供担保，并且业务发展较为成熟。因此，我国可以借鉴国际成功经验，由政府牵头为双方当事人提供再保险，降低业务风险，减少双方顾虑。第二，突破金融机构分业经营的限制，积极推动银保联合的以房养老保险机制。将养老和住房两大事项，通过金融保险机制融会贯通[10]167。银行有充裕的资金，而保险公司有足够的经验和技术支持，如果能将二者的优势融合起来，不仅能对以房养老保险的发展起到不可预估的作用，还能推动银保联合机制的创新。第三，设立第三方中介咨询机构。中介咨询机构对以房养老保险市场非常重要，而目前我国市场上缺乏这类机构。设立咨询机构，应开展完善的监管机制，严格要求这类机构的市场准入制度，制定相应的法律法规。政府可以进行论证，让有资质的第三方机构持证营业，保证参保老人获得客观公正及时的业务信息。第四，加大税收优惠政策，以激励老人参保。我国目前还没有征收遗产税，但世界上多数经济发达国家和新型工业化国家都征收遗产税或赠与税。以美国为例，美国针对接代传富行为实行高额的遗产征收税，从而很好地平衡了财富世代沿袭带来的社会问题，并且遗产税每年为美国政府带来几百亿美元的收入。因此，征收遗产税不仅能使年轻一代自立自强，促使社会财富的再次分配，还能对以房养老保险的发展起到推波助澜的作用，从根源上转换“子承父业”的传统观念。
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